摘要：本文以委托代理理论为分析框架审视了公共养老基金的管理问题。同私营公司和养老基金相比，公共养老基金的委托代理关系较为特殊，目标利益冲突更为复杂，委托代理风险也有很多特殊表现。公共养老基金的管理需要针对这些特殊问题建立相应的治理机制，以提高管理绩效，保障参加者的退休收入安全。
　　关键词：公共养老基金 委托代理理论 治理

　　一、引言

　　公共养老基金也称为公共管理养老基金，主要指由政府发起并管理的养老基金，具体包括国民基本养老保险基金和公共部门雇员职业年金，在有些情况下也包括国家为应付未来养老支付压力而建立的特别储备基金。它们的共性是实行公共管理，政府对参加者养老金待遇的提供负有直接责任。与私人养老金相比，公共养老金计划历史久远，覆盖面广，资产规模巨大。这些公共养老基金不仅涉及到众多劳动者的退休收入安全，而且对本国乃至世界范围的劳动力市场、资本市场和经济发展都有举足轻重的影响，如何妥善有效地管理这些基金，在每个国家都是重要的社会问题，是政府面临的重大责任。

　　养老基金的公共管理常常因为其绩效不佳和效率低下而受到批评，相应地，世界上很多国家也在进行着程度不一形式各异的养老金私人化改革。但是不可否认的是，在绝大多数国家，为全民提供养老保障始终是政府的一项公共职能，把该责任完全转移给私人部门不仅不现实，也是不可取的。政府可以借鉴私人管理的经验，建立对管理者有效的约束、激励和监督机制，提高公共管理的效率和绩效。委托代理理论是研究现代公司管理问题的基础，是建立约束与激励机制的重要工具。公共养老基金也是一种委托代理关系，但委托代理问题在公共养老基金中产生的根源和表现既不同于公司，也不同于其他公共事务或公有经济，与私人养老基金也有很多差异。如何针对这些特殊性建立科学的治理机制，是公共养老基金管理应当深入研究的问题。

　　二、公共养老基金的委托代理关系

　　1.所有权的特殊性

　　对于委托代理关系的分析避不开所有权的属性问题。传统委托代理理论是基于私人所有权基础的，近年来，其应用逐步拓展到所有权为公共属性的研究中，如国有资产的管理等。公共养老基金的财产所有权的属性不能简单地划分为公共或私人，其委托代理关系因此存在特殊性。

　　对于现收现付制的公共养老保障制度来说，其财产“不是实际的财产，而只是上一代人对下一代纳税人的一种索取权”，是一种名义上的公共财产(Feldstein，1998)。在某些国家，现收现付的国民基本养老金制度采取养老保险税的征缴方式，其资金属于国有资产和政府预算，带有明确的“公共财权权”属性。对于待遇确定型的基金制养老金计划，每个参加者对基金具有明确的财产所有权，这是一种应当受法律保护的“私”产权。但是另一方面，这种计划通常是以公共账户设立的，基金财产权具有不可分割性，称为法人产权，“物化”的基金财产不归属于任何参加者个人，参加者也没有任何处置权，因此又带有明显的“公产权”属性。对于缴费确定型的个人账户养老基金，个人对基金的财产权是基于个人缴费形成的，具有明确的私产权性质。但是，虽然在一定程度上个人有投资决策的权利，但作为整体的公共养老基金仍然具有不可分割性，参加者对个人账户资产也不能自由转移和交换，这又不同于一般的“私”产权。因此，公共养老基金所有权“公共”与“私人”的双重属性，是其特殊的委托代理关系的深层次原因。

　　2.公共养老基金的委托代理链

　　同很多其他公有资产或公共事务相似，公共养老基金也存在着多层委托代理关系，有着较长的委托代理链。首先，计划的参加者和受益人是初始委托人，是委托代理链的起点，具体执行基金运营的机构及其成员是委托代理链的末端点，在这两点之间，还存在政府、养老保险经办机构或是理事会等一系列中间环节。其次，公共养老基金的委托代理链包含两个层次：所有权的委托代理和经营权的委托代理(图1所示)。由于所有权的公私双重属性，养老基金的所有者——参加者和受益人不能直接行驶所有权职能，只能委托给政府，而政府则通过设立养老基金理事会或者养老保险经办机构等方式履行所有权职能。这是所有权的委托代理，更确切地说是一种信托关系。理事会作为受托人，可以将养老基金的经营权委托给外部独立运营机构，或是由下属运营组织执行。这种经营权的委托代理属于传统意义上的委托代理关系。

　　正因为这种多层次的委托代理关系，公共养老基金委托代理关系中的利益冲突更为复杂。一般私人部门利益冲突主要为经营者(经理)与所有者(股东)之间，董事会被认为是所有者利益的代表。而在公共养老基金中，理事会与所有者之间还有一个绕不开的环节，即政府，政府的目标利益也会和计划的参加者及受益人利益产生分歧，这对公共养老基金的管理具有重要的影响。/////

　　在公共养老基金的委托代理框架中还有一个不容忽视的团体，那就是纳税人。对于DB型养老保险制度和具有最低保障的DC型制度来说，政府负担着养老金负债“最后兜底”的责任。当养老基金运行不佳，发生偿付能力危机时，政府将不得不动用税收收入弥补养老金负债，也就是说，这种兜底责任最终的承担者是纳税人。对于公务员养老金计划来说，筹资问题也对纳税人的利益有影响，比如， Mitchell(2001)对美国公务员养老金计划的实证研究表明，这些计划的财务状况不佳导致未来税收增加的预期，从而降低社会财富价值，或降低当地地方政府债券价值及其信用等级，从而使纳税人受损。因此，纳税人毋庸置疑地成为公共养老基金非常重要的一个利益相关团体。围绕着政府和纳税人这两个公共养老基金委托代理链中的特殊角色，公共养老基金管理中潜在的委托代理问题也表现出一定的复杂性。

　　三、公共养老基金的委托代理问题

　　1.公共养老基金管理中委托代理问题的产生

　　如果所有权和控制权完全统一，任何委托代理问题都不会产生；如果委托人和代理人的目标利益完全一致，也不会发生委托代理问题；如果委托人能够100%度量和监督代理人行为，照样不会有委托代理问题。这三者是委托代理问题的来源，也是衡量委托代理问题程度的标准，不一致的程度越高，监督和度量越困难，代理成本就越高，潜在的委托代理风险也就越严重。
　(1)看所有权与控制权的分离程度，需要问这样的问题：谁承担风险?谁决定和执行策略?二者是否对应?公共养老基金的利益相关者包括三个团体：计划参加者和受益人、政府、纳税人。由于政府的责任最终必然转嫁给纳税人，因此可以认为参加者和受益人、纳税人最终承担公共养老基金缩水的风险。纳税人是个非常宽泛的团体，对决策的参与只能是概念上的事。至于参加者和收益人，且不要说覆盖全国的国民基本养老基金，就算针对性的公共部门职业年金，所覆盖的人群团体通常也是非常分散的，比如公务员，教师，警察等。除了个人具有一定投资选择权的个人账户制度外，这些最终承担风险的团体很难实质性地参与公共养老基金的决策和运营。而对于私人养老基金，雇员可以通过集体协商机制参与养老金计划的选择和决策，代表雇员利益的工会也常常对养老基金理事会有重要的影响作用，因此对决策的参与程度要高得多。基于同样的道理，公共部门职业年金计划的决策者可以在较大程度上与风险承担者相一致，因此在这方面也优于国民基本养老保险基金。

　　(2)作为委托人的计划参加者和受益人的利益目标，是基金资产的最大化，以保证安全稳定的未来退休收入，这和私人养老基金是相同的。与一般公司治理相比，养老基金中利益分歧的一个特殊之处在于计划发起人和参加者之间的利益不一致。对于私人养老基金，受托人的一个潜在目标可能是公司的利益，比如，很多公司的养老金计划都将基金资产的很大比例投资于本公司股票。公共养老基金的发起人是政府，它的利益目标比提供养老保障要广泛，与“最大化基金资产”的目标有时难免产生冲突。一个最简单的情况是禁止公共养老基金的海外投资，其隐含的意义是基金只能为本国的发展做贡献，和私人养老基金大量投资与本公司是相同的决策思路，不利于风险的分散，也不是基于“基金资产最大化”的选择。

　　(3)监督失效是公有经济普遍面对的难题。张维迎(2004)证明，初始委托人的监督积极性和最终代理人的工作努力水平随着公有化程度的提高和公有经济规模的扩大而递减。其主要原因是，委托代理层次的增加必然拉大初始委托人与最终代理人之间的距离，使得监督变得更加缺乏效率。同样，规模巨大的公共养老基金也存在严重的委托人监督的“搭便车”行为，导致监督的失效。

　　2.委托代理问题在公共养老基金中的表现

　　从信息不对称的角度，委托代理问题包括逆向选择和道德风险。逆向选择问题是在委托人无法评估代理者行为是否能最佳地为委托人的利益服务时产生的。在公共部门治理中，委托人(公众)对代理人(政府)的行为的评估完全处于信息劣势，这也是其他一些公共事务代理人选拔中普遍存在的问题。虽然公众具有选举权和参与一些政治事务的权利，但事实是在很多情况下公众对于政府的选择都很难有效地体现自己的意志。这是公共部门委托代理问题的难点之一(Carmichael，2002)。在公共养老基金冗长的委托代理链里，作为初始委托人的计划参加者和受益人处于绝对的信息劣势，不能有效地度量各级代理人的行为。虽然基金管理机构的成员构成中可以包括计划参加者代表，但在两个层次的委托代理关系中，委托人在代理人的选择上都是力量薄弱的。

　　道德风险指代理人可能故意采取有利于自己而损害委托人利益的行为。传统的道德风险主要是一些较为直接的个人牟利行为，如自我交易、腐败、责任逃避等。公共养老基金产权的具有“公共”性质，监督的失效使得代理人面临更多这类“自利”行为的诱惑。这种自利行为可能包括直接贪污基金资产，将资产挪作他用，在咨询者、外部独立代理人的选择上徇私舞弊等等，在世界上很多国家的公共养老基金管理中都存在这样的案例和丑闻。

　　除了这种传统的经济利益方面的“自利”行为，在公共养老金管理中还有一种特殊的代理问题，那就是代理人的政治利益。不论公共养老基金采取什么制度和模式，其委托代理链中都有一个避不开的环节——政府，基金的管理者由此与政治有脱不开的联系。如果管理机构与政府是行政隶属关系，那么其管理决策的政治目标导向作用则更大，管理者可能在很大程度上追求个人政治地位的提高，或是突出的“政绩”，而将基金资产最大化和保护参加者退休收入安全这个目标置于次要位置。对于信托型的管理模式来说，同样存在这种风险，因为公共养老基金受托人理事会的成员大多具有政治身份——由政府任命，或是由前政府官员担任。在世界银行2003年对世界范围内26只公共养老基金的调查中，这两类有政治身份的受托人在理事会成员中的比例平均为88.9%(Hess and Imvavido， 2003)。纵然理事会在法律上是独立法人实体，但成员的这种特殊身份也使得其有追求政治目标利益的动机。追求政治目标给代理人带来政治地位或政治形象上的提升，是对其个人利益的满足，从本质上也是“自利”行为，这是公共养老基金有别于公司和私人养老基金的一个特殊代理问题。

　　3.经济目标投资ETIs

　　除了个人的政治目标道德风险外，另一个不容忽视的问题是公共养老基金管理中的强制性政治干预。这种干预的突出表现就是公共养老基金的“经济目标投资”(Economically Targeted Investments， ETIs)。美国劳工部将“经济目标投”策略定义为“除为雇员的津贴给付计划寻求投资回报以外还需选择投资的经济利益”的投资行为。金投资于支持国家或地方经济建设的项目。同私人养老基金最大化基金资产价值或受益人利益的唯一目标不同，公共养老基金往往存在双重目标，即在受益人利益之外，还考虑更为广泛的社会效益或政府的其他政治目标。/////

　　根据世界银行对全球26个公共养老金计划的调查，以经济发展为目标的强制性投资是很普遍的，60%的计划都面临这样的要求，有48%的计划受到投资于政府(包括国家、州或省、市级政府)债券的要求；24%的计划必须投资于社会公益项目如住房项目；32%的计划受到支持地方经济发展的强制要求。

　　公共养老基金资产规模巨大，对于政府来说可谓一个“蜜罐”，使用这笔财富来解决一些社会项目的资金问题、创造和保护就业机会、促进经济发展等，从整个社会的发展来看似乎是件功德圆满的事。但是，不得不承认的是，这意味着强迫养老金计划的参加者做出牺牲，而世界各国公共养老基金投资的实践也显示，不以最优回报为目标的社会投资往往并不能达到预期的效果，甚至使基金陷入困境。在美国，ETIs投资政策导致的地方政府养老基金案件和丑闻层出不穷，发人深省。比如，伊利诺伊州、加利福尼亚州等都曾经发生过将巨额公共养老基金挪用于平衡州财政的案例，康涅狄格州某重要企业陷入经济困境，为保护就业水平，该州运用公共养老基金对其进行高达2500万美元的长期战略投资，购买了47%股权，后来该企业倒闭，给该州养老基金造成重大损失。

　　大量的实际案例表明，经济目标投资增加了公共养老基金的投资风险，降低了其潜在回报率。一些经济学家对美国地方养老基金的ETIs投资业绩的测算结果显示，ETIs的强制投资使公共养老基金的年收益率降低了1.0%—2.5%，1985～1989年，美国由于强制性的经济目标投资政策和政府干预而导致的养老基金价值损失总计大约282亿美元(Ro- mano，1993，1995)。

　　如前所述，纳税人是很多公共养老基金的最后“兜底者”，这就增加了政府寻求“最大化基金资产”之外目标的动机，因为其本身并不需要承担最终风险。而且，养老基金的债务具有长期性，一项不妥的策略所导致的基金运行不善，可能要到下一届政府执政期间才显露，由此而导致的增税压力也将是未来政府所不得不面对的，而于现任政府来说，动用基金所带来的利益则是现时的。

　　可见，在公共养老基金管理中，目标利益的冲突表现出更多复杂性。除了代理人个人的道德风险外，还存在政治目标带来的分歧和冲突，如何处理和解决这种冲突，是公共养老基金必须面对的问题。

　　四、对公共养老基金治理的启示

　　为协调委托人和代理人的利益冲突，保护利益相关者的利益，需要建立一系列制度安排和机制，来监督、约束和激励代理人，尽可能地降低代理成本，这便是公司治理(corporate governance)要解决的问题。公司治理的概念通常是围绕公司“股东”展开的，随着治理理论应用范围的扩大，其概念也得到延伸，Carmichael(2000)将其定义为：“治理指公司或政府为了达到其利益相关者的福利最大化，以及解决利益相关者之间的利益冲突，而对其事务进行管理的一系列制度和程序。”公共养老基金治理不能套用公司治理理论，而是应当针对其特殊的委托代理关系、目标利益冲突以及代理风险的特点等，建立相应的治理机制。

　　基于以上委托代理理论的分析，我们认为，相对于私人部门治理和私人养老基金治理来说，公共养老基金治理应当特别注意防止腐败及对基金的滥用，避免不恰当的政治干预，增加透明性，建立问责机制以及提高管理机构效率等。这些内容，在很多国家的公共养老基金治理实践中都得到体现，具体的策略包括：建立独立的治理主体；控制治理主体中有政治附属身份的管理者的比例；建立公正、透明的任免机制；指定管理成员的行为准则；建立稳定有效的外部运营机构，如投资管理人、托管人、账户管理人等的筛选和监督约束机制；建立完善的信息披露制度，尤其对利益冲突以及社会性投资的项目应予以披露等。