在监管实践中，笔者有时听到这样一种观点：行使行政权的保险监管机构应尽可能避免介入保险合同当事人之间的私法关系，包括保险合同纠纷的解决。本文结合我国的实践，对此观点进行探讨。

    解决保险合同纠纷是否是保险监管机构的禁区

　　保险服务对于保险消费者财产和人身权益之重要性，保险消费者在信息、经验、经济实力方面相对于保险公司的劣势，是一个国家建立一个系统的保险消费者保护机制的主要依据。这一机制包含的内容非常丰富，可从不同角度予以表述和分析。例如，英国财政部新近发布的一份金融改革咨询文件就指出：（保护金融消费者的机制）是预防性的，体现为一系列适当的行为准则和更宽范围的消费者保护框架得到可靠的执行；也是恢复性的，通过金融申诉专员和金融服务补偿机制为消费者建立安全网。这为我们提供了一个观察保险监管机构与保险合同纠纷解决之间的关系的视角。

　  赋予一个行政机关或者具有行政权力的监管机构以保护保险消费者利益的法定职责，有利于将行政监管的主动性、专业性、灵活性、制定和执行监管规定等优势最大限度地发挥出来，减少和避免损害保险消费者合法权益的行为的发生，也有利于明确责任、防止推诿、事后问责。总之，保险消费者保护机构履行法定职责，是保险消费者保护机制的主要特点之一，也是确保它有效运作必不可少的条件之一。至于这一职责具体赋予哪个机构，则与该国的消费者保护体制及金融监管体制有密切的关系。在不少国家，例如加拿大，保险消费者是作为金融消费者的一部分，由金融消费者署履行保护职责的；也有些国家，专门对保险公司及保险市场进行监管的保险监管机构承担了保护保险消费者的职责。我国就属于这种情况。《保险法》第一百三十四条规定，保险监管机构应当“保护投保人、被保险人和受益人的合法权益”。一般而言，为生活消费购买和接受保险服务的投保人等主体，都可归于消费者范畴，故保险监管机构实际上被赋予了保护保险消费者的职责。

　　同时，保险消费者保护机制具有恢复性功能，其重要表现之一就是保险合同纠纷能够低成本、快捷、公正地解决。这主要是因为：居于相对弱势地位的保险消费者在选择、购买保险产品时，需要特殊的保护；在发生合同纠纷时，同样需要外力的帮助。而且，保险合同标的额普遍不大，纠纷发生率又很高，即使在法治程度已很高的国家和地区，由于整个诉讼案件数量大，司法程序已不堪重负，大量保险消费者很难通过司法程序快速、有效地维护自己的权益。如果缺乏妥当的纠纷解决程序以弥补保险消费者的劣势，大量保险消费者的合法权益将因纠纷解决的不及时、不公平而受到损害，保险合同订立前后所实施的监管的意义也大打折扣。长此以往，必然影响保险消费者对保险市场的信心，最终不利于建立一个稳定、有效、安全的保险市场，从而损害全体保险消费者的福利。

　　由此可见，授予法定职责的保险消费者保护机构与妥当的保险合同纠纷解决程序，是一个完整的保险消费者保护机制不可或缺的内容。在制度设计层面，将二者完全割裂开来，不放在一个统一的框架中予以考虑，就很难确保保险消费者保护机制的有效性。在具体运行层面，保险消费者保护机构要履行好职责，不可能完全将保险合同纠纷的解决置于自身视野之外；而保险合同纠纷解决机制的完善和有效与否，势必也与保险消费者保护机构的工作内容、重点和方法存在密切的关系。

　　推动保险合同纠纷解决机制的进一步完善

　　首先，我国保险监管机构应严格督促保险公司完善和强化消费者投诉处理机制。保险公司与保险消费者发生的合同纠纷本质上是民事法律关系当事人之间的争议，保险公司应当承担首要的责任去妥善处理，保险监管机构可依法督促。从国外经验看，保险监管机构可要求保险公司在内部设立消费者投诉处理部门，并建立一套完整、可核查的投诉处理程序，投诉处理情况应建立细致的档案；还可要求公司定期上报处理情况，加以整理和分析并作为监管的依据，及时向社会公开分析报告内容，对保险公司形成强大的舆论压力，也达到教育消费者的目的。

　　在我国现行法律的框架内，保险监管机构无权强制要求保险公司按照某一方式和思路解决与消费者的单个纠纷，但可根据保护消费者的职责，督促保险公司做好客户咨询投诉处理工作，间接促进合同纠纷的妥善解决。

　　其次，积极支持和指导仲裁、调解等其他替代性纠纷解决机制的建立和运作。仲裁、调解等其他替代性纠纷解决机制的建立和完善，不能完全依赖政府部门。但在现阶段，行政部门掌握了较多的资源，具有社会力量不可比拟的优势，在“不乱作为”的前提下，可以“积极作为”，充分发挥推动、支持、协调、指导的作用。不少保监局都支持各地的保险行业协会建立保险合同纠纷调解和仲裁机构，这在方向上是基本正确的，下一步应以不断提高调解和仲裁等机制的公正和效率为目标，进一步总结经验、完善细节。例如，在保险行业协会下建立仲裁和调解机构，是否会导致消费者质疑其独立性和公正性，从而影响消费者前来求助的积极性？如何从体制机制上予以完善，以消除这样的疑惑？

　　再次，在条件成熟时，进行行政调解工作试点。从法理上说，行政部门可以第三人的身份对民事争议进行调解。国家工商行政管理总局、工信部、国家民用航空局、国家邮政局、国家质检总局等单位都建立了各自主管领域内的消费者投诉处理机制，多数都将行政调解作为其中一项内容。因此，保险监管机构对保险合同纠纷进行行政调解，既不乏政策依据，也有其他单位的经验可予借鉴。

　　不过，监管资源本来就较为有限的保险监管机构，如以行政调解的形式介入保险合同纠纷，势必需要更多的人力和物力，在现有繁重的监管工作的基础上，增加更大的工作压力。保险监管机构应否和如何以行政调解的方式介入保险合同纠纷解决，是一个复杂的课题，还有待进一步深入调研和论证。如消费者有需要、社会有共识、人财物有保障，保险监管机构也可考虑进行行政调解的试点工作。

　　最后，在时机成熟时，推动国家立法，建立专门的保险合同纠纷解决机构。

　　英国的金融申诉专员制是专为金融领域建立的更高形态的替代性纠纷解决程序，既有公权力的支撑，又贯彻了公正、快捷、经济地解决合同纠纷的宗旨，为保护金融消费者利益发挥了较为积极的作用。我国保险监管机构应予以重点关注和研究，并在条件成熟时向立法部门提出建议，推动建立类似的机构。